2008年春节前夕，当第一场大雪降落到南方的几个省份时，相信几乎所有人都是欣喜的，记者在南京的朋友还兴奋地发来精心堆制的雪人的照片。但是，当暴雪、冻雨一场接着一场跟来，便逐渐显示出其惊人的破坏力——高速公路大堵塞，铁路停止售票，航班延误或取消，阻断了在外务工人员的探亲返乡路；晶莹剔透的冰柱压折了大树，压塌了房屋，居然也不可思议地压垮了高压电铁塔这样的庞然大物，电力系统瘫痪，南方地区大面积停电；局部地区甚至失去手机信号、断开网络连接……一切的一切都在考验着已经依赖于现代化生活的人们的生存能力，同样也考验着我国2005年才初步确立的应急体系。
据民政部2月23日通报，1月10日以来我国南方大部分地区发生的低温雨雪冰冻灾害已造成上海、安徽、湖北、湖南等20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元。
随着天气的好转，加上全社会的共同努力，我们逐渐远离与雪灾的正面交锋。雪停了，冰融了，路畅了，除部分农村地区外，电也基本通了。然而，回顾雪灾，反思正当时。在接《中国发展观察》采访时，中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华教授将雪灾与现代战争相比较，同样的阻断交通、切断电力、干扰通讯手段，因此在某种意义上，这次雪灾也是一场更大危机的预演，而在众志成城、抗击灾害之后，“要算一笔明白账”。
不是一个简单的自然灾害
背景：气象专家介绍，此次我国南方地区持续的雪灾祸首是拉尼娜现象，在其影响下冷空气频繁南下，而我国南方地区从去年12月后半段起受到西南暖湿气流影响，空气中水汽充沛，再加上拉尼娜现象有所加强，冷空气正好与暖湿气流交汇，并形成普遍的高空为暖湿气流，而中低空是冷空气的逆温现象，导致大面积大强度降雪和冻雨。
拉尼娜现象是雪灾形成原因的气象学解释，可如果仅用“天灾”来总结这次灾害，很多问题将被忽视。
灾后，国务院成立了“煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心”，单从名称上看，“保障煤电油运”和“抢险抗灾”同为此次应急指挥的工作重点。因雪灾而导致的旅客大量滞留和电铁塔倒塌始于1月25日前后，雪灾开始受到高度关注，然而，受电煤供应不足影响拉闸限电的现象在1月初已经开始显现。
因缺煤停机，四川省1月5日开始拉闸限电，湖北省于1月18日开始局部电网限电，居民生活受到影响。由于持续低温雨雪天气使用电负荷不断攀升，而因缺煤停机的火电机组又不断增加，可以预见，若不进行限制，即使不出现冰柱压垮电铁塔的情况，用电负荷冲破电网承受极限时，同样也会造成电网崩溃。
对于电煤紧张，国家发改委经济运行局副局长朱宏任总结了四个方面的原因——雨雪冰冻灾害影响运输、水电出力不足、煤炭产区关停整顿和春节放假、电厂不愿存煤。可是，当1月初出现电煤紧张时，运输并未受雨雪影响，离春节放假还有很长时间，而水电具有明显的周期性特征，电厂理应早有准备。
周汉华告诉记者，电力体制改革滞后和安全生产的消极保障才是深层次原因。煤电价格联动机制的呼声已经喊了很多年，计划电与市场煤的矛盾可谓由来已久，煤电双方恶性博弈，导致电厂不愿意存煤。对于安全生产，周汉华指出“两个极端都要不得”，既不能“睁一只眼，闭一只眼”，也不能“一人感冒，全家吃药”，安全生产不等于不生产。对此，1月23日，国家发改委发出紧急通知，要求坚决纠正对所有煤矿一律停产、停而不整的消极做法，符合安全生产条件但被停产的煤矿要恢复生产。
此外，此次雪灾一个很大的特点便是发生在春运这样一个特殊的时间段，数十万人被滞留在某一个车站的状况令人震惊。而对于春运，雪灾只是一个导火索。回想历年的春运，车站通常都是人满为患，买不到票的旅客滞留车站等候的现象也并不罕见。在接受《中国发展观察》采访时，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，“每一个主体都应该从自己的方面找原因”，铁路部门也要进行反思，体制改革相对滞后也导致其运输能力的瓶颈制约越来越明显。同时唐钧认为，如果政府和运输部门及时发布信息，雪灾中旅客都挤到火车站等待的现象就“可以避免”。
周汉华也对信息公开表明了意见。他本人是《政府信息公开条例》的主要起草人，这一条例将于今年5月1日正式实施。他指出，现代政府最宝贵的资源是手中的信息，也是政府管理的最基本的手段，尤其在面临突发公共事件时，政府要善于通过及时的信息发布来化解危机。而通过这次事件可以看出，虽然经历了近一年的准备期，但对于5月1日条例的正式实施，政府需要改进的还很多。
雪灾暴露应急体系短板
背景：1月10日，南方部分地区出现首场降雪；1月21日，国务院应急管理办公室发出通知，要求各地各部门做好防范应对强降温降雪天气的准备；1月27日，国务院专门召开全国电视电话会议，部署煤电油运保障工作；1月29日，中共中央政治局会议研究雨雪冰冻灾情；2月1日，国家发改委宣布国务院决定成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心。
看过时间表，许多人对为何半个多月后才开始全国统一协调的救灾行动发出疑问，认为政府的应急反应太迟缓。唐钧表示政府的反应还比较及时，但不足也是存在的，如关于自然灾害救助的国家应急专项预案中包括防汛抗旱、地震、突发地质灾害、重特大森林火灾，没有雪灾的专项预案。对雪灾没有预期，反应速度自然就会减缓。以后，做应急预案还要考虑周到，进行多目标的准备，尤其不能忽视类似雪灾与春运叠加的“复合型突发事件”。
应急预案的制定源于2003年SARS引发的公共危机，是国务院预防和处理突发事件应急体系的一部分。2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》公布，截至2006年底，全国共制定各级各类应急预案130多万件，所有省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门预案。
周汉华则指出，由于我们处在高速发展的现代社会，在享受高科技带来的福利的同时，也正面临从来没遇到过的环境恶化的挑战，因此将来可能出现的突发事件或许都是新型的，都是前所未有的，这就需要政府提高预测和分析各种各样新型突发公共事件的能力，而这恰恰是比较薄弱的环节。
清华大学公共管理学院副教授贾西津在接受《中国发展观察》采访时表示，从灾后采取的措施来看，倚重的仍然是自上而下的行政方式，而非法定程序，这虽对进行全国性的大动员非常有效，但也容易延缓政府行动的效果。
而就在雪灾发生前70天，作为应急体系重要组成部分的《突发事件应对法》正式颁布实施，这是我国建国以来第一部应对各类突发性事件的综合性基本法律，该法明确规定我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。实践检验，法律的作用并不显著。贾西津告诉记者，这当然有法律本身存在的问题，如只是原则性规定，比较笼统，可操作性不强。
但她也指出，即使有了完善的预案和法律，最根本的还在于有合适的体制和机制保证其实施。目前的体制导致了各职能部门和地方政府对中央政府的依赖，缺乏自主协调能力，从而造成应急机制的低效率，在面对大规模的突发性公共事件时，应允许各职能部门之间以及各地方政府之间能进行最直接的协调，而不必经过中央。当然，前提是责任明晰，各司其职，有很好的规范共识（预案、法律）。
在此基础上，唐钧和贾西津都提到，政府、社区、非政府组织（NGO）应该密切合作，充分发挥多元主体在应急救助中的重要作用。而目前的现状是，只有政府自上而下的应急机制，联系多元主体的横向救助纽带却长期不被重视，甚至他们在行动时还会遇到制度的阻碍。对于救灾来说，尽快将救灾物资送到灾民手中最重要，与政府机构相比，社区与NGO的行动更灵活、反应更迅速；政府在注重宏观效果的同时也不能忽视微观的人或事，而社区与NGO恰恰在这方面独具优势，可以填补空白。因此，在今后制定应急预案过程中，也应将社区与NGO考虑在内，并在制度上为其清除障碍。