所谓所有者“缺位”或所有者职能“不到位”，是指在公司治理结构中，所有者功能丧失，所有者没有行使正确合法的职能，造成空位现象。在国有金融企业中，由于公司的建立和公司股份化过程不是通过正常的市场运行手段逐步建立起来的，而大多是通过行政方式实现（国有商业银行和大多数股份制商业银行都是如此），因此，一方面在公司实际运作中没人行使所有者的职能，造成“缺位”现象；另一方面，所有者职能“不到位”，在公司治理结构中形成功能缺失。这是我国当前国有金融企业体制改革滞后，治理结构不合理，经营管理不善，不良资产比率高居不下，风险迭出的深层次原因之一。深化金融企业改革的关键问题之一就是必须解决国有金融企业所有者虚置、所有者“缺位”以及所有者职能“不到位”的问题。
一、所有者“缺位”或所有者职能“不到位”导致的制度安排问题
在我国，由于金融企业的特殊垄断地位，造成开放程度不高，垄断性强的局面。国家是绝大多数金融企业的最大投资者，在公司的股权结构中，主要表现为国家是最大持股股东并对企业在人事、经营和发展决策等方面有绝对的控制能力。由于这一根本特点，在国有金融企业的制度安排上，带来的许多问题，突出表现在以下三个问题：
１、公司治理结构不完善。无论是国有商业银行，还是股份制商业银行及其他非银行金融机构，当前，影响经营和管理的突出问题之一就是治理结构不完善。研究其根本原因，是由于国有资本持股主体不明，出资人缺位造成的。即使这些年随着改革的不断深化，部分金融企业实行了股份制改造并上市成为公众公司，明确了投资主体，但由于投资主体的国有惯性，把在旧体制中形成的一些思维方式和管理习惯带到了新体制中来。这样，也仅仅是在国有金融企业体制的改革中，在治理结构方面解决了“形似”的问题，而没有从根本上解决“神似”的问题。其结果是：一是仍然没有实质上的持股主体，或没有持股主体真正行使其职能，造成政府在企业之外行使所有者职能。虽然很多政府部门都插手企业业务，但没有部门能真正从所有者利益的角度出发来考核企业的成本收益，更没有哪一级政府对盈亏负责任；二是对于企业经营者来说，由于缺乏所有者追求效益的强大压力，经营状况与本身利益没有直接关联，因此，经营者虽掌握丰富的金融资源，但却缺乏追求盈利的动机，也使管理层极易出现“内部人控制”现象，这也是国有金融企业成为经济犯罪高发领域的愿意之一；三是由于国有金融企业事实上普遍存在的“一股独大”现象，按照传统经济学“结构—行为—绩效模式”理论，必然导致经营效益不佳和资产质量低下。同时，由于缺乏存款保险制度、利率市场化等与金融企业市场改革相配套的制度安排，从出资人到管理层也就相应缺乏通过重组实现长期稳健发展的强烈动力和压力，垄断性的行业结构必然产生非市场化的变异行为。
２、代理人定位不明确。我国金融企业高管人员往往在官员与金融家两个角色之间飘忽不定，导致代理人定位不明确，无法在企业中确立科学合理的委托代理关系。一方面有关部门把大量没有经营管理经验的非职业经理人安排在重要的经营管理岗位，另一方面，一些经营管理者也并没有把企业的经营业绩当作自己的主要追求目标。表现在国有金融企业的人力资源管理方面，一支懂经营、会管理，敢于创新，有国际化视野，有市场竞争能力的金融家队伍始终没有建立起来。
３、信用基础的缺失。我国国有金融企业是以国家持股为主，这种缺陷表现为金融企业信用基础的模糊，即国家信用等同于金融信用，导致了信用基础的无差异性。国外银行业由于已实现民营化，银行的信用基础体现为各自银行的经营风险程度和回报率的高低，并通过利率市场化表现出不同的差异。而我国银行业由于四大国有独资商业银行占据主导地位，使银行业的信用自动享受了国家信用的隐含担保。同时国家对银行业的破产和市场退出采取了审慎的态度，从而使整个银行业的信用基础实质上建立在国家信用基础之上。银行业信用基础的模糊在保持了社会对银行信任的同时，对于经营不善的银行类金融机构却未能形成强大的社会约束，构成实质上的保护。
二、所有者“缺位”带来的微观经营问题
金融企业所有者缺位，所有者功能丧失，直接导致了具体的经营管理者缺乏所有者的约束，阻滞了金融企业公司化改革的广度和深度；表现为在市场经营理念方面经营思想守旧，经营管理方式粗放，缺乏竞争意识和忧患意识；在经营管理体制方面，由于高度集权的国有独资运营机制，国有金融企业不能灵敏快捷地应对瞬息万变的市场；在企业经营效益方面，自身经济效益却未能与规模同比提高，而且往往出现利润下降或增幅不大的局面。
１、资产质量较低，不良贷款比例居高不下，前景堪忧。２００２年末，四大国有商业银行不良贷款占比为２６．１％（按照五级分类）；而全国１１１家城市商业银行的不良贷款总额在１０００亿元，占比更是高于全国平均水平，不仅大大高于２０００年世界前２０家银行不良贷款平均占比３．２７％，而且远远高于亚洲金融危机前东南亚各银行６％的水平。这是所有者缺位制度安排下的必然结果之一。根据银监会２００３年的数据，截至到２００３年６月末，国有独资商业银行的不良贷款余额为２００７０亿元，不良贷款率为２２．１９％，大大高于１０％的国际警戒线和我国１５％的监管标准。
２、资本金方面，与国际通行的监管标准相去甚远。由于坏帐过多，大大冲减了国有金融企业的资本金，与国际通行的监管标准差距很大。对于银行来说，大多数商业银行的资本充足率都远远低于巴塞尔协议规定的要求，而全国证券公司的资本金仅仅只有１０００多亿人民币，如果２００４年按照新的金融会计制度进行核算，会被不良资产冲掉一半，甚至更多，资本金总和尚不如国外的单个大型投资银行的资本金。根据国际评级机构对我国主要金融企业的评级，多数为ＢＢ等级。按照标准普尔的评级释义，获得ＢＢ等级的银行短期内倒闭的可能性较低，但持续的重大不明朗因素或恶劣的商业、金融或经济条件，都可能令其没有足够能力履行财务责任。由此可以看出，我国银行、证券的经营状况已经到了非常危险的地步。
３、盈利能力低下，与国外金融机构差距很大。从银行的角度看，国有独资商业银行的资本收益率普遍很低，只有５％左右，而且还有下降的趋势，与英国银行业平均２６％、美国银行业平均２０％的收益率相距甚远，即使与新加坡１５％的水平相比，也相形见绌。股份制银行的盈利能力相对较强，２０００年我国５家进入世界１０００大银行的股份制商业银行平均资本收益率为１１％，但与国外银行比也有不小的差距。从其他金融机构的经营来看，盈利能力也不够稳定，与国外同行业的差距较大。
由于所有者缺位带来的金融企业经营中的问题，会给金融体系和整个经济体系的稳定带来很大的隐患，不良贷款、资本金严重不足往往是经济危机的导火索，甚至会波及到社会的稳定，东南亚金融危机就是一个明显的例子。从我国以往的经验来看，个别银行的危机、个别证券公司的破产清算都牵涉到了无数的企业和个人投资者，给货币市场、资本市场和整个金融体系带来了非常不利的影响，因此，妥善的解决产权问题，尽早地建立起适合金融企业的法人治理结构和激励约束机制，已经刻不容缓。
三、解决所有者“缺位”或所有者职能“不到位”问题的对策建议
解决国有金融企业所有者缺位的现象，根本出路在于产权改革。近２０年来金融体制改革的历程表明，不彻底进行产权改革，无论采取什么别的措施，都跳不出旧体制的框框。国内股份制银行的经验也表明，仅仅建立国有银行的公司化治理结构，从形式上形成一种制衡的权力安排并不困难，真正困难的是产权改革，是引进战略投资者，是建立依托多元投资主体的股份制治理结构。由此可见，国有金融企业产权改革的目标，就是把国有金融企业办成“产权明晰、政企分开”的、具有规范的公司化治理结构的现代金融企业。鉴于中国目前的国情，实现这一目标宜采取以下多种方式：
１、促进投资主体多元化。所有制方面的限制，导致了中国国有金融机构垄断的局面。由于企业之间缺乏必要的竞争，一方面导致了国有金融企业改革动力的不足，效率低下；另一方面，非国有金融企业发展滞后，难以满足非国有经济的融资要求。目前非国有部门占了７４％的工业增加值，６３％的ＧＤＰ增加值，但是在整个金融资产中所占比重尚不足２０％。因此，要对现有的金融体制实施改革，首先要打破所有制方面的限制，发展新的体制。因此，必须大力发展针对非国有产业融资的非国有银行、非国有金融机构，放宽市场进入和退出“壁垒”，让那些效益良好的经济实体进入金融市场交易，让那些经营亏损、资不抵债甚至是违规经营的经济实体从金融市场上有序地退出。在发展非国有银行、非国有金融机构时，一定要妥善解决存款担保和行业监管两个问题。
２、引入战略投资者。战略投资者是指与发行人业务联系紧密、以谋求长期战略利益为目的、持股量较大且长期持有、拥有促进发行人业务发展的实力并积极参与公司治理的法人投资者。与一般法人投资者相比，战略投资者持股的安定性更强、集中度更高、参与公司治理的积极性更大，因而是一种积极持股者和安定性股东。理想的战略投资者为六大类，包括商业银行、综合性银行、银行保险、保险公司、专业性的金融公司。应该按照公平公正的原则，引进国内外实力雄厚并具有一流管理水平的战略投资者，来增强国有金融企业的资本实力，改变股权结构，改进管理模式，加速和国际先进银行接轨，优化公司治理结构。
３、产融结合，改革金融企业的产权结构。在经济全球化的浪潮中，从基于提升整个国家经济体系的竞争力考虑，选择一些具有一定竞争力的企业集团，积极推进产融结合的试点工作，不仅是中国企业做强做大的最优选择；也是深化金融体制改革，推进国有金融企业改革，拓宽赢利模式，降低不良资产，化解金融风险的一种有效解决方式。针对目前国有金融企业所有者缺位问题，通过产业资本与金融资本的结合，可以比较好地解决目前国有金融资产所有者虚置这个问题。可以参照国际商业银行的治理模式，改变国家单一出资的模式，对国有金融企业进行股份制改造。可以采取股权划拨、出售、委托管理、置换等多种形式，实现国有股权的分散和所有者明确，积极推进产融结合，使国有金融企业由国家绝对控股形态变为相对控股或参股的形态，进而在实现股权多元化的基础上完善法人治理结构，进一步健全科学决策机制和内控制度，提高风险管理水平。
４、以民营化为导向，以分拆为手段加快国有金融企业的产权改造。由于大多数国有金融企业，尤其是国有商业银行背负着沉重的人员、资产和财务包袱，资本充足率达不到要求，而完全的产权改革难度也会比较大。因此，可以考虑对其进行合理分拆，这种分拆可分为横向、纵向和混合分拆。所谓横向分拆是按地理分布进行分拆；纵向分拆是按业务种类进行分拆；混合分拆是按业务和地理位置两种标准进行分拆。实行分拆之后，有利于快速扩充资本，完善法人治理结构，培养核心市场和专业竞争力，可以通过引进外资、或国内实业资本完成其股份制改造，加快实现民营化过程。同时，也可通过分拆形成联盟或建立新的合资金融机构，或对退出的业务实现整体转让或宣布破产，从而利用市场化手段实现资源整合。
５、逐步优化股权结构，从国有控制企业转变为公开上市的公众公司。分步将国有金融企业改制为多元产权主体的现代股份有限公司。为了造成国有金融企业的产权制度和经营机制的实质性转变，当务之急是建立现代公司制度。第一步，吸收有足够份量的非国有权益资本（民营企业机构投资者和个人以及外国资本），将国有金融企业改制为规范的股份有限公司，实现股权的多元化和异质化，国家股占比降至５０％以下。第二步，进一步稀释国有股，使其占比降至３０％左右。第三步，择机上市。这也是国有商业银行建立有效公司治理结构的前提和条件。
６、通过产权结构的调整，逐步建立适合金融企业的公司治理结构。国有金融企业的公司治理既是制度创新，也是组织创新。公司化改造之后的国有金融机构由若干战略出资人和众多中小股东共同组成股份有限公司，从制度上可以避免政府对其进行制度外的直接干涉。资本来自股东，由股东组成的股东大会是真正的最高权力机构，股东拥有产权支配权、利润分配权，股东大会选举产生董事会；董事会作为股东大会的常设机构，拥有决策权，对重大方针政策进行决策；高层经理人则由董事会聘任，负责日常的经营管理。同时，经理人的经营权受到董事会和股东大会的监督和制约。这样，所有权与经营权就能够有效分离，就可以按市场规律办事，追逐市场化的经营目标。科学有效的公司治理结构建立以后，那些真正承担风险的资本所有者就会选择他们认为最具有经营才能的银行家来管理银行，真正的银行家队伍就可以逐步形成。(作者现任光大证券有限责任公司高级经济师，南开大学经济研究所博士研究生)